Con el fin de dar respuesta a las diferentes problemáticas que se presentan en un
Estado, los gobernantes se ven en la obligación de implementar una serie de
estrategias y actividades que puedan subsanarlas y solucionarlas, en tanto que
«[…] la responsabilidad en materia social ha sido asignada al Estado que ha tenido
a su cargo el financiamiento, el diseño, la puesta en marcha y la supervisión de las
políticas sociales» (Arriagada, 2006, p. 9). Las estrategias empleadas para dar
cumplimiento a esta responsabilidad fin son múltiples, pues lo que se necesita es
llevar a la mayor cantidad de personas posibles tales políticas y con ellas aliviar
el mayor número de problemas y situaciones difíciles. Estas alternativas de solución
construidas por los Gobiernos son planificadas, elaboradas y evaluadas por
profesionales expertos en diferentes temas. Pero este proceso de construcción
no es fácil, implica una serie de momentos; un proceso que comienza por saber
cuáles son las dificultades y los problemas propios de las personas (diagnóstico);
luego, la elaboración de la propuesta de intervención, acorde con el problema o
los problemas encontrados y la población, y se termina con la evaluación de los
resultados y los logros alcanzados. En este caso y como lo argumenta Serrano (2005a),
la función de conjunto es central porque ayuda a generar confianza en el propósito de
construir una política que trascienda los problemas por solucionar, además, porque
asegura que las líneas de trabajo concretas impidan, limiten o trabajen en contra
de los objetivos de las demás líneas de atención de la política.
En este sentido, los responsables de dicho proceso deben conocer una serie de
aspectos académicos, económicos, sociales y poblaciones que le facilitarán:
primero, comprender el objeto de análisis; segundo, tomar la mejor decisión y la
más adecuada, teniendo en cuenta los recursos que se invertirán y, tercero, evaluar
los resultados de las acciones, observando si estas fueron o no productivas según el
presupuesto invertido y los objetivos propuestos por la política.
Así, el profesional debe de optar por un enfoque de indagación o
esquema que le indique y guíe cómo abordar el objeto de investigación y cómo lograr
los objetivos planteados.
Esta decisión debe tomarse de acuerdo con un paradigma o enfoque de investigación,
el cual, y como lo afirman Sautu, Boniolo, Dalle y Elbert (2006) definirá el modo
de orientarse y de mirar aquello que la propia disciplina ha definido como su
contenido temático.
Asimismo, el paradigma de investigación o enfoque escogido expresa el interés,
la intención y el modo en que percibe la realidad; de la misma manera, este define
la metodología, el método, los instrumentos y las técnicas de recolección de la
investigación, es decir, la forma en cómo se debe acercar el investigador a la
realidad y al objeto de análisis.
De acuerdo con lo anterior, el siguiente trabajo versará sobre los enfoques de
análisis que se han implementado para evaluar e investigar las políticas públicas.
En ese orden de ideas el siguiente escrito tratará sobre la definición de políticas
públicas, los métodos definidos para estudiar que en este caso estarán
cifrados desde tres puntos de vista o puntos de interés, a saber: las metodologías
cuantitativas, las metodologías cualitativas y las metodologías mixtas o
combinadas. Alternativas que le ayudarán al profesional interesado a analizar las
políticas públicas, y a comprender y entender la realidad sobre los programas,
proceso y evaluación de los proyectos llevados por los Gobiernos, para solucionar
y atender a la población más necesitada y vulnerable. Por último, se plantearán
las conclusiones.
1. Definición de Políticas Públicas
En la definición de política pública es relevante aclarar que dicho término aún
no ha tenido el consenso adecuado para establecer con certeza a qué se refieren
los teóricos cuando hablan de políticas públicas, pues este ha denotado tantas y
diversas situaciones implementadas por los Gobiernos para dar respuesta a sus
problemas sociales, que aún resulta impreciso referirse a él de manera adecuada;
lo que sí se debe tener claro es que este término no debe confundirse con el
de ‘política social’ que «Consiste en el conjunto más o menos coherente de
principios y acciones gestionadas por el Estado, que determinan la distribución y
el control social del bienestar de una población por la vía política»
(Herrera y Castón, (2003) citado por Serrano, 2005b, p. 2).
Por ello y para una mayor claridad sobre el tema tratado en este escrito, se
tomará el concepto de política pública como lo entienden: Meny y Thoenic, citados
por Muller (2006). Estos dos autores definen la política pública como: «[…] un
programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o un espacio geográfico» (p. 52). Del mismo modo, sugieren que para identificar una política pública, esta debe tener, por lo menos, cinco características: 1) un conjunto de medidas concretas que conforman la verdadera «sustancia» de
una política pública; 2) comprende unas decisiones o unas formas de asignación de recursos;
3) la política pública debe estar inscrita en un marco general de acción; 4) tiene un
público, está encaminada a atender unos individuos, grupos u organizaciones afectados por
tal política pública; 5) por último, la política pública tiene definidas unas metas y unos
objetivos que se propone lograr. Es de aclarar, según este mismo autor, que una política
pública puede tomar la forma de una no acción, es decir, que en ciertas situaciones,
lo mejor es que el Gobierno no intervenga, pues puede resultar como el viejo y conocido
adagio: «resultó más perjudicial la cura que la misma enfermedad».
Es indispensable agregar que en la definición de política pública toman relevancia
otros aspectos, que ayudarían a justificar y a aclarar el concepto. Para ello
sugiero los aportes hechos por Rabotnikof (1993)
con la concepción de lo público. Retomando este aporte se podría afirmar que una
política pública está asociada con:
Lo que es de interés o de utilidad común a todos, que atañe al colectivo,
que concierne a la comunidad y por ende la autoridad de allí demanda […];
lo que es visible y lo que se desarrolla a la luz del día, lo manifiesto
y ostensible […]; lo que es de uso común, accesible a todos y por lo tanto
abierto […] (p. 76).
De acuerdo con lo anterior, la implementación de la política pública no es responsabilidad
solo del gobernante, allí intervienen, además, la voluntad, los intereses, las necesidades
y los problemas manifestados por un colectivo y una comunidad específica, quien será la
beneficiada y sobre la que se hará la evaluación para definir los alcances y beneficios de
las acciones propiciadas por el Gobierno. Por ello, una política pública es un hecho
construido por la investigación, lo que lleva a pensar que «la (co) producción de las
políticas públicas, por tanto, no se realiza en el interior de las administraciones públicas
convirtiéndose el resto de agentes o instancias en destinatarias, ejecutoras o espectadoras
de las mismas» (Fantova, 2004, p. 125).
En este sentido y ateniéndonos a las palabras de Cuervo (2007, pp. 66-95) se puede decir que
una definición pertinente de política pública está asociada a una visión integral y de
conjunto de esta. En ella están relacionadas: las acciones de los Gobiernos; de otros
organismos del Estado o subsidiarios; empresas contratadas; las leyes emanadas de la
constitución y de las entidades que las construyen; un flujo de decisiones y
motivaciones frente a un problema que ha sido considerado público y ha sido ingresado
en la agenda del Estado; una acción que garantiza tanto recursos institucionales, del
Estado y ciudadanos bajo una forma de representación de la sociedad que puede
potenciar el desarrollo de la sociedad de la política y delimitar dicha intervención.
Como condición complementaria para mejorar la definición sugerida por Cuervo (2007),
es importante agregar a los anteriores elementos los atributos de coherencia,
integralidad, legitimidad y las distintas fases del proceso, a saber: identificar
el problema, construir su definición con la ayuda de otros actores; incluir la
política pública en la agenda pública; analizar las distintas posibilidades de
solución y escenarios; proponer la ejecución de la decisiones; evaluar
constantemente los avances para valorar la transformación del problema y así
definir la continuación o no de la implementación de la política pública.
En este sentido esta definición es conveniente, en tanto integre diferentes aspectos
que garanticen la elaboración, ejecución, evaluación y puesta en marcha de la política,
lo que en palabras de Roth (2003) se denominaría Programas de Política Pública que
«[…] hace referencia a un instrumento que tiene la ambición de coordinar e integrar
una política publica determinada en un nivel macro o metapolítico» (p.46), en el
que en primer lugar, se encuentra el Gobierno que es el poseedor y ejecutor de los
recursos; en segundo lugar, se encuentra un contexto para intervenir, con una
población que participa y garantiza el flujo de decisiones; por otra parte, se
presentan las etapas por las que debe transitar la propuesta de las políticas para
que se garantice su ejecución y, por último, se tiene presente un marco legal.
Con esta definición se garantiza la operatividad, la seguridad y los beneficios
que traería una política pública para la población y se asegura la función del
Gobierno como responsable de su ejecución e implementación, «protección,
bienestar, realización de los derechos de ciudadanía y cohesión social»
(Serrano, 2005b, p. 9).
Para desarrollar este punto se puede comenzar advirtiendo que, como lo afirma
Aguilar (1991), la orientación de la investigación científica de las políticas
públicas tiene sus orígenes en dos marcos de referencias entrelazables: uno
relacionado con el conocimiento del proceso de la política y otro relacionado
con el conocimiento en el proceso de la política.
El primero tiene la tarea de conocer el proceso de decisión de la política,
y según el autor:
Es una empresa de teoría positiva que busca producir descripciones,
definiciones, clasificaciones, explicaciones de los procesos por medio del cual
un sistema político dado, y en especial, el gobierno elabora y desarrolla las
decisiones relativas a asuntos públicos, las políticas públicas
(Aguilar, 1993, p. 52).
El segundo proceso, es decir, el interesado en el conocimiento de las políticas
públicas tiene «la tarea de incorporar los datos y los teoremas de las ciencias
en el proceso de deliberación y decisión de la política, con el propósito de corregir
y mejorar la decisión publica» (Aguilar, 1993, p. 52-53). En otras palabras,
lo que busca esta tendencia es ofrecer métodos analíticos, información pertinente
y conocimiento, con el fin de aumentar la racionalidad de la construcción, examen,
selección y desarrollo de las políticas públicas.
En este contexto y bajo la sombra de estas dos tendencias, subyacen los métodos
cuantitativos que les sirven de ayuda, a ambas tradiciones para:
[...] demostrar si existe una relación entre el diseño de la política y el
resultado de la política; verificar si la
relación puede ser generalizada a escenarios similares, evaluar magnitudes de los
efectos de las políticas en los factores sociales, económicos y políticos; y encontrar
mejores alternativas de política (Barreto, Cerón y
Fernández, 2010, p. 349).
En este sentido el análisis de las políticas públicas desde un método cuantitativo
puede servir para evaluarlas durante el proceso mismo de su implementación
-conocimiento de-, para introducir estos datos y hallazgos en el proceso de
deliberación y la toma de decisiones en la corrección y mejoramiento de
las propuestas empleadas. Con la implementación de este método se puede
investigar y posteriormente determinar si una política gubernamental puede
o no seguir. «Este tipo de análisis es una forma de investigación relativa
a la evaluación, bien para continuar o interrumpir un programa, estrategia,
técnica, mejora, o para asignar recursos entre programas que compiten» (Barreto,
Cerón y Fernández 2010, p. 346).
El objetivo que se tiene al implementar este método de análisis en la política
pública es optimizar los recursos escasos de un gobierno limitado económicamente;
por ello, aquí es importante trabajar en la racionalidad de las decisiones,
la inteligencia y la responsabilidad en la asignación de los recursos públicos.
Además, en la utilización de «técnicas tales como modelación, cuantificación de
inputs y outputs, estadística descriptiva, inferencia estadística, investigación
de operaciones, análisis de costo beneficio y análisis de riesgo beneficio […]»
(Barreto, Cerón y Fernández, 2010, p. 349).
Para los autores Barreto, Cerón y Fernández (2010) existen dos tipos de métodos
cualitativos para analizar las políticas públicas: el método cualitativo positivista
y los métodos cualitativos interpretativos. Con relación al primer método los autores
citan a Yanow (2007), quien «asume la terminología métodos cualitativos positivistas,
para identificar aquellas aproximaciones metodológicas que en políticas públicas
buscan combinar elementos tanto cuantitativos como cualitativos» (p.358). De este
modo, argumentan que el método cualitativo positivista busca metodologías para la
investigación en políticas públicas que pretenden, principalmente, combinar tanto
elementos cuantitativos como cualitativos.
Bajo la pretensión de alcanzar los estándares de confiabilidad derivados de
las metodologías cuantitativas, algunos autores se valen de herramientas
como UN*DIST, Atlas-Ti, Lexicometría o Q-Metodología para procesar palabras
frases de entrevistas, documentos o incluso observaciones realizadas en
trabajos de campo (Barreto, Cerón y Fernández, 2010, p. 358).
El segundo tipo de método cualitativo es el interpretativo. Barreto, Cerón y Fernández
(2010) dicen que en este tipo de metodología toma relevancia el análisis narrativo.
Con esta se pretende descubrir en las personas, objetos de las políticas públicas,
expresiones, narraciones u opiniones diferentes sobre un mismo tema o problema
implementado por dichas políticas, sin entrar a favorecer una sobre la otra, o sin
calificar lo falso o lo verdadero de dichas apreciaciones. Además, con esta se
quiere observar las posiciones o perspectivas dominantes de los temas tratados
por los participantes de la investigación. Estos tienen su punto de análisis en el
contexto en el cual se desenvuelve la vida humana, pues esta adquiere sentido, allí
donde los seres humanos tienen sus experiencias y sus vivencias. Al implementar
este método el investigador hace parte del objeto de estudio, se amalgama con él,
no se aleja de su objeto; por el contrario, mientras más cercano se encuentre de
este, más fácil le será buscar los significados y las fuentes que los originan.
Su capacidad estará en interpretar y analizar de manera reflexiva sus objetos
de estudio y cómo estos son influenciados por otros elementos de su contexto.
Los datos utilizados por los investigadores, seguidores de la corriente
interpretativa, según lo reflexionado por Barreto, Cerón y Fernández (2010),
se pueden obtener de tres maneras: mediante lo observado; las entrevistas; y
la lectura de documentos. Del mismo modo, Barreto, Cerón y Fernández (2010),
citando nuevamente a Yanow (2007), muestran como existen múltiples métodos para
analizar la información cualitativa. Estos métodos son: 1) análisis crítico de los
valores; 2) análisis de las historias; 3) análisis narrativo; 4) análisis
dramatúrgico; 5) análisis categórico.
[…] se ha ido recuperando y afianzando la idea de que los problemas públicos,
sociales, difieren los unos de los otros, poseen su propia especificidad y
circunstancia y, por tanto, que las políticas para su atención y tratamiento
deben ser también específicas en sus objetivos, instrumentos, modos,
procedimientos, agentes, tiempos. No existe en abstracto el comercio,
el campo, la contaminación, la deserción escolar, la salud pública, la
migración, el desempleo […]. Sino diversas situaciones, modalidades,
causas, oportunidades, problemas, percepciones (Aguilar, 1991, p. 31).
El análisis de las políticas públicas no se puede agotar ni explicar adecuadamente
con la implementación de los dos métodos de análisis, anteriormente expuestos,
por separado. Es decir, los métodos cuantitativo y cualitativo no brindan información
completa sobre las políticas públicas, si se practica y se hacen sus análisis de
manera desligada, ya que ninguno de ellos posee las alternativas suficientes para
explicar el entramado de situaciones, acontecimientos, fenómenos y comportamientos
de los seres humanos que intervienen en la construcción, planificación, implementación
y evaluación de la política pública. Es indispensable y urgente que ambos métodos
trabajen coordinadamente, el uno para el otro sin discriminaciones, sin jerarquías
y sin considerar que uno es más importante que el otro. Ambos se complementan en
sus apreciaciones, interpretaciones, técnicas y métodos para recoger, analizar e
interpretar la información. Por ello dicen Barreto, Cerón y Fernández (2010) que:
Un buen análisis de la política pública debería utilizar ambos métodos de manera
complementaria. El análisis cuantitativo permitirá evaluar si en la ejecución de
la política se cumplió o no con los objetivos propuestos en su formulación; el
nivel de exigencia con el que se alcanzó el objetivo […]; el grado de eficacia;
y el impacto, o la duración a través del tiempo, de los beneficios de la
política (p. 361-362).
No obstante, este análisis no sería completo, si en este no se tuviera en cuenta:
[…] el contexto específico en el que se ejecutó la política. Comprender por
qué se llegó a los resultados cuantitativos, implica un análisis cualitativo
interpretativo para realizar un examen más completo […] así mismo, es posible
que haciendo un uso combinado del análisis cuantitativo con el cualitativo
interpretativo, se llegue a utilizar herramientas como la Q-Metodológica para
generar una narrativa de la política analizada estadísticamente (Barreto,
Cerón y Fernández, 2010, p. 362).
Esta combinación entre los métodos cualitativos y los métodos cuantitativos,
puede asimilase a la relación que se establece entre política y políticas
públicas que
Lejos de ser dos esferas separadas, se trata de dos fracciones del espacio
que van a interactuar constantemente y a alimentarse mutuamente mediante un
complejo juego de intercambios [...] [que trabajan] por la elaboración y la
puesta en práctica de ciertas políticas públicas (Surel, 2006, p. 68).
El anterior argumento es complementado por Aguilar (1996) cuando dice que:
«El análisis de políticas es una ciencia social aplicada que usa muchos métodos
de investigación y argumentación para producir y transformar información relevante
que pueda ser útil en las organizaciones políticas para resolver problemas
de política» (p. 70).
